Магистерская диссертация на тему: Местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного

Введение

Актуальность выбранной темы работы обусловлена сложившейся политической обстановкой в России в настоящее время. Конституция Российской Федерации установила, что "местное самоуправление осуществляется гражданами ... через выборные и другие органы местного самоуправления" (ч. 2 ст. 130). Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[3], (далее - Закон №131-ФЗ), в п. 2 ст. 34 предусматривает, что "наличие в структуре органов местного самоуправления... главы муниципального образования ... является обязательным...". Успешность проводимой в настоящее время в России муниципальной реформы во многом зависит от деятельности местных властей, в частности, главы муниципального образования, являющегося в большинстве муниципальных образований одной из ключевых фигур в системе местного самоуправления. В настоящее время необходимым представляется проведение комплексного научного исследования правового статуса главы муниципального образования с целью выявления насущных тенденций. Вопросы правового статуса главы муниципального образования, освещены в трудах Ю. Захватовой, С. Авакьяна, Н. Беляковой. М. Гетманской, Н. Ерохина, В. Ковалевского, С.Соловьева, А.Кононова, Ю.Конорова, В.Николаева, Аудан Оффердала, Ю. Агибалова, Г.Райло, А.Саломаткина, В.Синицына, А. Шахова, Ю. Шунайловой, Е. Шепелевой, и т.д..

В соответствии с современной концепцией, закрепленной Конституцией Российской Федерации, публичная власть делится на две разновидности - государственную власть и муниципальную власть. Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, призваны обеспечивать достойный социально-экономический уровень жизни и защиту совместных интересов населения, проживающего на определенной территории. Исследование проблем функционирования власти на уровне муниципальных образований, многие из которых остаются нерешенными, - актуальная задача юридической науки.

Одним из малоизученных вопросов в муниципальном праве является процесс становления правового статуса главы муниципального образования.

Начиная с 90-х годов XX века в российской системе управления на местах происходит усиление властных позиций должностного лица, которое в федеральном и региональном (краевом) законодательстве обозначается как глава местной администрации, позже как глава местного самоуправления, а с 1995 года как глава муниципального образования. Отмеченная тенденция обусловлена тем, что вместо единой советской государственной системы с "вертикальным" подчинением органов снизу доверху были созданы два уровня управления обществом: государственная власть и местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов государственной власти.

В муниципальном управлении глава муниципального образования занимает ключевую позицию и обеспечивает координацию действий по решению вопросов местного значения в интересах населения. Он не просто возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления, но олицетворяет собой муниципальную власть.

Новый этап в формировании правового статуса главы муниципального образования отрывается с принятием 6 октября 2003 года Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", установившего четкую структуру органов местного самоуправления и определившего обязательное наличие в этой структуре главы муниципального образования.

В соответствии с действующим законодательством значительная роль в правовом регулировании статуса главы муниципального образования принадлежит региональному (краевому) законодательству.

В настоящее время правовой статус главы муниципального образования представляет несомненный интерес в научном плане и является предметом многочисленных споров, как среди практических работников, так и среди ученых, специализирующихся в муниципальной правовой проблематике.

Рассматривая правовой статус главы муниципального образования, следует отметить, что, формируя правовые основы системы местного самоуправления, законодатель определил его как выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Вместе с тем существует множество замечаний к современной трактовке статуса главы муниципального образования, порождающей довольно много неразрешенных проблем в его правовом регулировании на уровне регионов (краев). Сложность такого регулирования обусловлена неопределенностью самой формулы, содержащейся в пункте 1 статьи 36 ФЗ № 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В рамках данного диссертационного исследования проведен

П. 2 ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 40, ст. 3822. комплексный анализ правового статуса главы муниципального образования в Краснодарском, Красноярском, Хабаровском, Ставропольском, Приморском, Алтайском краях с подробным изучением всех образующих его элементов.

Учитывая современное состояние законодательства Российской Федерации, регулирующего организацию и деятельность системы местного самоуправления, чрезвычайно важным представляется выбор правильного направления в нормативно-правовом регулировании статуса главы муниципального образования.

Правовой статус глав муниципальных образований, как тема научного исследования, соответствует направлению государственной политики в области местного самоуправления. Так, в Указе Президента РФ от 15 октября 1999 года № 1370 "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" и "Федеральной целевой программой государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных положений о местном самоуправлении", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 года № 1394 в качестве одного из направлений закреплено "проведение фундаментальных научных разработок в области местного самоуправления". Отмеченное выше определяет актуальность выбранной темы исследования и предопределяет необходимость дальнейшей теоретической разработки проблем правового статуса главы муниципального образования.

Отдельными вопросами органов местного самоуправления занимались такие ученые, как В.А. Барабашев, В.А. Баранчиков, И.В. Выдрин, И.Н. Глебов, В.Н. Григорьев, В.В. Еремян, Н.А. Емельянов, О.Е. Кутафин, А.Н. Кокотов, С.Я. Лебедев, С.С. Маилян,

Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 42. Ст. 5011. Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 51. Ст. 6359. А.В. Малько, С.Г. Соловьев, А.А. Сергеев, А.С. Прудников, В.И. Фадеев, Н.В. Постовой, Е.С. Шугрина и др.

В период становления российской государственности в 90-е годы XX века, когда подверглась реформированию местное самоуправление бьши опубликованы работы В.Я. Кикотя, Г.Н. Комковой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.П. Малахова, А.Г. Мамонтова, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Ю.Н. Старилова, С.Г. Соловьева, В.И. Фадеева и др.

Теоретические разработки вопросов правового статуса раскрыты в работах О.Н. Булакова, Л.Д. Воеводина, Н.В. Витрука, К.К. Гасанова, В.А. Кучинского, Е.А. Лукашевой, А.Н. Костюкова, О.В. Смирнова, Л.А. Сергиенко, О.М. Хотюшенко и др.

Современный период формирования органов местного самоуправления отмечен работами таких авторов, как В.А. Баранчиков, И.В. Выдрин, Ю.А. Дмитриев, А.А. Замотаев, Н.В. Постовой, С.Г. Соловьев, К.Ф. Шеремет, В.А. Юсупов и др.

Объектом исследования является сущность и содержание института главы муниципального образования в Российской Федерации (на примере краев - субъектов Российской Федерации), его правовые основы.

Предметом исследования является организация и деятельность института главы муниципального образования в Российской Федерации (на примере краев).

Целью работы является комплексное исследование института главы муниципального образования в Российской Федерации (на примере краев) как важнейшего представителя местной власти и в выявлении специфики его деятельности.

Задачи исследования:

- изучить эволюцию института главы муниципального образования в Российском государстве;

- исследовать структуру, содержание отдельных элементов правового статуса главы муниципального образования;.

- определить место и роль главы муниципального образования в

Российской Федерации;

определить особенности института главы муниципального образования в Российской Федерации;

- анализ и определение пробелов в федеральном, региональном законодательстве и муниципальных нормативных правовых актах Российской Федерации, регулирующие правовой статус главы муниципального образования, и выработка практических рекомендации по их устранению;

- анализ содержания и основных направлений деятельности главы муниципального образования в Российской Федерации (на примере краев);

выработать предложения по совершенствованию правового статуса главы муниципального образования в Российской Федерации (на примере краев).

предложить классификацию полномочий главы муниципального образования (на примере краев), а также выработать предложения по ее совершенствованию;

- исследовать проблемы гарантий деятельности, предоставляемых главе муниципального образования (на примере краев) и выработать предложения возможных путей их совершенствования.

- выработать основания отзыва главы муниципального образования (на

примере краев).

Методологическую основу исследования составила совокупность общенаучных и специальных методов познания государственно - правовой действительности, выработанных современной наукой. В основе исследования лежит диалектический метод познания с использованием функционального и структурного аспектов системного анализа, исторический, формально-логические методы (анализ, синтез, индукция, дедукция); сравнительно - правовой, технико-юридический, конкретно-социологический, а также методы толкования.

Теоретическую основу исследования составляют труды ученых - юристов по исследуемой теме, основные положения в области муниципального права, конституционного права и международного права, истории политических и правовых учений, а также публикации в периодической печати по исследуемым проблемам. Помимо юридической литературы, также были использованы работы в области истории, политологии, социологии и философии.

Нормативно-правовую основу исследования составляют международно - правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральные законы, а также законы субъектов Российской Федерации (краев), Указы Президента Российской Федерации, Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации, правовые акты ряда муниципальных образований, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, а также конституции и законодательство зарубежных государств.

Научная новизна заключается в том, что она является всесторонним, сравнительно - правовым, комплексным исследованием в сфере становления и развития правового статуса главы муниципального образования, базирующихся на новых научных подходах и анализе изменений происходящих в Российской Федерации. Элементы новизны носит ряд теоретических положений и практических предложений,

сформулированных по результатам проведенных научно-исследовательских работ, высказанных на научно-практических конференциях и опубликованных научных трудах.

На основе проведенного исследования автором предложен проект закона для субъектов Российской Федерации "О статусе высшего выборного должностного лица местного самоуправления", определяющего правовой статус главы муниципального образования. В диссертации обоснована периодизация становления - и развития правового статуса главы муниципального образования в России, основанная на особенностях и содержании правового регулирования данного института, содержится авторское определение "правового статуса главы муниципального образования", выделены структурные элементы правового статуса главы муниципального образования, обоснована авторская позиция о необходимости внедрения конкретных требований предъявляемых к главе муниципального образования; исследована компетенция, гарантии и ответственность главы муниципального образования, а также выработаны предложения по их совершенствованию, определена позиция автора о необходимости внесения изменений и дополнений в Федеральный закон № 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и законодательство субъектов (уставы) Российской Федерации, определена необходимость заимствования зарубежного опыта (Германии, Объединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии др.) в становлении и развитии правового статуса главы муниципального образования в Российской Федерации.

Оглавление

- 1. Введение...3

- Общая характеристика правового статуса главы муниципального образования

- Актуальные вопросы правового регулирования института Главы муниципального образования

- Выборы главы муниципального образования

- Акты высшего выборного должностного лица в муниципальном правотворчестве

- Ответственность главы муниципального образования

- Муниципальная служба как объект правового регулирования

- 4. Заключение.....48

- 5. Список литературы....50

Заключение

Заканчивая рассмотрение правовых теоретических и практических проблем правового статуса главы муниципального образования, хотелось бы отметить, что юридическое оформление института главы муниципального образования, по мнению автора, является одним из актуальных вопросов современного муниципального права России. В настоящее время правовой статус главы муниципального образования представляет несомненный интерес в научном плане и является предметом многочисленных дискуссий среди практических работников и среди ученых, специализирующихся в муниципально - правовой проблематике. Терминологическое разнообразие в определении наименования главы муниципального образования в Российской Федерации (мэр, глава города, староста, городской голова, глава городского самоуправления, глава района, глава сельского самоуправления и другие) не порождают отличий в правовом статусе главы муниципального образования. Данное обстоятельство обусловлено, прежде всего, тем, что базовые параметры правового статуса данного должностного лица определяются на федеральном законодательном уровне. Новый закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года достаточно подробно регламентирует правовой статус главы муниципального образования, оставляя субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям лишь возможность выбрать из указанных моделей организации местной власти.

Необходимо, прежде всего, детализировать правовое регулирование статуса главы муниципального образования на федеральном уровне, а также ликвидировать противоречия между федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также муниципально-правовыми актами, связанными с правовым регулированием статуса главы муниципального образования.

В ст. 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяется понятие главы муниципального образования. Это выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления па территории соответствующего муниципального образования. При характеристике статуса главы муниципального образования следует принимать во внимание признаки выборного должностного лица местного самоуправления, сформулированные в ст. 1 данного Закона. Они дополняют "портрет" главы муниципального образования еще двумя чертами. Это лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления, а также наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Целесообразно было бы отметить еще одно принципиальное качество главы муниципального образования: он является высшим должностным лицом в муниципальном образовании, символизируя собой местную власть.

Конкретное наименование должности главы муниципального образования, срок его полномочий определяются Уставом города, района, иной самоуправляющейся территории. В принципе нижние и верхние границы срока полномочий выборного должностного лица можно определить, опираясь на федеральное законодательство о местном самоуправлении и о выборах.

Уставами муниципальных образований может предусматриваться процедура принесения избранными главами торжественной присяги (клятвы) при вступлении в должность. Вновь избранные руководители самоуправляющихся территорий издают акты о своем вступлении в должность с указанием соответствующей даты.

Законодательство субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований фиксируют ограничения, связанные с деятельностью глав муниципальных образований.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. № 237. 25 декабря.

2. Европейская хартия местного самоуправления. Принята в г. Страсбурге 15.10.1985г. // Бюллетень международных договоров. 1998. № 11. С 42-55.

3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. 2016 года, с изм. и доп.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

4. Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (с изм. и доп.).

5. "Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 30.03.2016).

6. "Трудовой кодекс Российской Федерации" от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 23.04.2012).

7. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 02.05.2012)

"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

8. О наименованиях органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области: Закон Московской области от 31 марта 2005 г. № 98/2005-03 // Вестник Московской областной Думы. - 2005. - № 10 (октябрь);

9. Борисов А.С. Ответственность местного самоуправления и ее виды // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 2.

10. Шугрина Е.С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 5.

11. Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 7.

12. Васильев А.В. Местное самоуправление: опыт, проблемы и перспективы. М., 2012.

13. Вяткин Д.Ф. Конституционно-правовой статус органов местного самоуправления. Челябинск, 2010.

14. Гетманская М. Муниципальный управляющий: за и против // Муниципальная власть. 2005. № 2.

15. Иванченко А.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: особенности формирования // Право и экономика. 1998. № 6.

16. Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник для вузов. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2005.

17. Ковешников Е.М. Муниципальное право. М., 2001.

18. Кокотов, А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник А.Н. Кокотов, А.С. Саломаткин. - М.: Юристъ, 2005.

19. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Постатейный / Под ред. С.Е. Чаннова. - М., 2004.

20. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / Авт. коллектив: Д.С. Велиева, В.В. Лысенко, Ю.В. Капитанец, М.А. Кулушева, М.В. Пресняков и др. М., 2005.

21. Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права: монография. М., 2003.

22. Кудилинский М.Н. Муниципальное право: Учебник / М.Н. Кудилинский, Н.А. Шевелева. СПб., 2005.

23. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М., 2000.

24. Максимов В.П. Развитие современных моделей организации органов местного самоуправления // Становление и развитие местного самоуправления в Челябинской области: материалы конференции. Челябинск, 2002.

25. Миронов Н. Местное самоуправление в России: между реформой и контрреформой // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 2.

26. Модин Н.А. Муниципальное право Российской Федерации: гражданско-правовые аспекты. Смоленск, 2001.

27. Оффердал Аудан. Местное представительство // Центр. Регионы. Местное самоуправление: к новой концепции взаимоотношений (Россия и зарубежный опыт). М., 2000.

28. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 2000.

29. Путин В. Пресс-конференция для журналистов. 23.12.2004г. // www.gzt.ru/society/2004/12/23/053500.html

30. Пылин В.В. Некоторые аспекты реформирования государственной службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 7.

31. Соловьев С.Г. Модели организации системы муниципальной власти: проблемы теории и практики // Современное право. 2006. N 7.

32. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003.

33. Стенограмма круглого стола: проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления // Местное право. 2011. № 1-2.

34. Степанова А.А. К вопросу об отзыве главы муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 8.